键领域。
第七章将列出试点改革建议。改革将指向那些阻碍了公共服务有效提供的关键方面。
分析范围
　　农村公共服务。本研究将采用地域概念来定义农村公共服务，例如，将重点放在居住在农村地区的公民，而不是全体具有农村户口的公民身上①。研究重点放在县、乡镇和村级提供的公共服务，这些地方被划为农村地区，居住在这些地方的公民也可以获得公共服务。对县的分析是本研究的中心内容，因为它承担了提供大部分农村公共服务的责任②，对农村居民提供的一些服务也由这一层级负责，如通过疾病控制中心（CDC）提供的部分。
公共服务。本报告中采用的公共服务的概念是：“为大量公民提供的服务，其中存在显著的市场失灵（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由参与——不论是生产、融资或监管” （Grout和Stevens，2003）。
部门范围。本报告基于不同部门的成果，目的是评估一些关键因素的影响，对涉及大多数公共服务的关于如何提供服务的问题提供建议。这些问题包括：政府间财政关系，业绩管理和多层级政府的问责制，政府在财政、监管、公共服务方面的职责，以及服务提供者的机构与经费。本报告将适时地利用一些重要的社会服务信息，尤其是教育和卫生，来进行一些案例分析③。
地区范围。在全国范围，服务提供的层次和质量差异很大——全国的地理、社会、经济和政策执行情况等都存在巨大差异。从某种程度上说，本研究应该慎重考虑这些差异，因为这需要中央（和省级）政府采用不同的方式与地方（基层）政府和其他利益相关者共同改善服务的提供并且对其施加影响。但是，由于本研究的时间和资源有限，无法避免对问题和建议进行概括和归纳。同时，我们很自然地将研究重点放在了需要更多上级政府支持的较贫穷的内陆地区。
　　第2章　中央（和省级）政府
本章和第三章将阐明，尽管中央政府增加了对贫困县的转移支付，但仍赶不上分配给县级政府的责任。同时，促进地方服务提供的资金支付的激励框架安排仍然薄弱。造成这一问题有三个方面的原因：虽然中央政府和省政府的官员拥有对地方政府官员的不良绩效问责的权力，但缺乏问责所必需的绩效数据；职责和资源的严重不匹配，导致很难对绩效进行评估（更多内容见下文）；拥有关于服务质量情况**手材料的服务对象则缺乏对地方政府官员问责的手段，他们既没有能力将自己关于质量的信息传递到上级政府，也没有必要的标准与本县的官员的绩效进行比较。
　　2.1　公共服务提供的框架和授权
为了执行全国性政策，中国建立了一个广泛的权力和职责的授权制度。中央政府将权限授权给省级政府，依靠省级政府履行其职责。随后，省级政府授权给地市政府，并依靠它们履行其分配的职责，这样依此按等级向下授权。如果能够对下级政府的绩效进行问责，这种分权制的行政管理对于提供高效的服务是个优势。但目前，四个关键的利益相关者之间的问责关系非常薄弱：中央和省级政府、省和地方政府、地方政府和服务提供者、服务提供者和公民。
中央政府在制定国家发展计划上起着关键性的作用。五年计划集中体现了中央政府的展望，每年3月，总理向全国人民代表大会所作的工作报告会公布具体的项目和投资。为了完成全国的发展计划和保证服务提供的一致性，中央政府为公共服务的提供制定了政策框架，并为国家重点服务项目设定*低服务标准。目前的主要任务包括普及九年义务教育、防止传染病的传播、提供医疗服务救助、向*贫困的公民提供补助等。就这些关键服务，中央政府的主管部门制定了必要的投人指导原则，例如学生一教师比例、规定每个乡镇至少要有一个乡镇卫生院等①。
很多国家都在法律中对地方政府的责任做了正式的规定（例如菲律宾的地方政府法规），或者有一个正式的监管机构来负责（例如日本的总务部②或澳大利亚的澳大利亚政府委员会）。德国是在“合作联邦制”的体系下通过一个广泛的多级委员会的网络来进行协调③。中国是一个中央集权国家，没有正式的法规来界定分权问题。宪法将所有权力都正式交给中央政府，包括对低级政府的职责进行分配和调整。
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