政府为改善农村公共服务正在进行巨大的努力。过去几年，改善公共服务的一些重大项目已经展开，农村地区也包括在内。用于农村公共服务的公共支出在增加；某些大的调整正在开展，以确保地方一级政府的工资发放；县、乡镇和村级正在展开行政改革；全国很多地方正在进行事业单位的改革试点。新的部门项目正在开展中，如农村义务教育经费保障机制、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度和农村*低生活保障（低保）等。
更好地协调和加强地方政府与服务提供者间的问责制可以增强这些新项目的效果。至今，许多项目的实施效果情况不一。有迹象表明，改革的效益有时比预期的要低。*关键的问题在于，中央政府和地方政府的利益并不总是一致。地方政府可能对中央重视的一些项目目标没有给予足够的重视。例如，在新型农村合作医疗制度下，医疗费用的降幅很小，这是由于县级政府担心自己的财政负担而设计了过于保守的保险方案。部分改革之间还存在一定冲突，甚至会对农村公共服务产生负面影响。*值得注意的是，农村税费改革和随后的取消农业税减少了地方政府用于提供服务的自有收入。
　　1.3　研究框架和方法
本报告使用了包括三方问责制（即决策者、服务提供者和公民）的框架来评估公共服务的提供情况。这个框架是<（zooa年世界发展报告》所采用的，侧重于主要的利益相关者之间的相互问责关系。由于本研究的需要，我们将“决策者”分为中央（高层）政府和地方（低层）政府，从而对该框架进行了扩充。对于几乎所有农村公共服务而言，“地方政府”都是指县级和乡镇级。
本报告使用这个框架来研究四个关键利益相关者的作用和它们的相互关系：中央（和省）政府、县和乡镇政府、事业单位和其他服务提供者，以及农村和农村居民①。采用这种方式来研究中国的情况并不简单，因为中国正处于转型之中，经济和政治快速发展，国家的职能在转变，地区之间差异巨大。实际上，在中国提供公共服务的困难之一是不同层级的政府之间以及地方政府和服务提供者之间的责任界不清，而且随着地域和时间的变化很大，这也是进行分析的困难之一。此外，村一级作为自治机构，本应代表农村公共服务的对象，但它们实际上也作为政府的延伸机构在执行政策，包括提供服务。不过，利用这个基本框架作为基础，还是有助于发现每个主要利益相关者面对的不同任务以及它们在相关服务的提供过程中可能遇到的潜在问题。
各个利益相关者间的关系由利益或激励所驱动，而利益和激励在很大程度上又由其他利益相关者来决定，同时也受体制（法律、规定、传统等）的影响。这些不同利益相关者之间的问责关系决定了服务提供系统及其运转的效果。在<<2004年世界发展报告》中的术语解释中，问责制被解释为不同利益相关者之间的关系，它具备如下5个特点：（1）“主体方”授权；（2）主体方提供必需的资金给“代理方”（即负责任的一方）；（3>“代理方”提供服务；（4）主体方收集分析信息；（5）主体方通过对“代理方”利益的影响来实施问责①。
本报告从中央政府的角度来研究不同利益相关者的职能，它们是本报告的目标读者。中央政府为公共服务提供的全国性政策设定目标，并且通过直接或间接的措施来决定公共服务提供中其他关键利益相关者的职能及其彼此的关系。如图l—l所示，中央政府与地方政府有直接的问责关系，而且建立了服务提供者（尤其是事业单位）和民众在农村公共服务提供中应履行的职责的管理框架。虽然三个“地方利益相关者”都有自己不同的利益，但这些利益或激励在很大程度上要受到中央政府的政策、规定、监督和评价以及奖惩的约束。
本报告将首先研究中央政府和地方政府间的“向上”问责关系。第二章将评估中央（和省级）政府的职能及其使用的执行全国政策的工具。报告将尤其强调中央政府如何将公共服务的提供授权给不同层级的地方政府，同时依靠省级政府作为关键的中间一级代为监管。中央政府通过制定标准和监管来界定地方政府的职责范围和灵活度，从而保持对农村公共服务的掌控。报告还将进一步研究政府间的财政体制，它决定了地方政府可以用来提供服务的资金的数量和类型，为此需要了解财政总收入的分配以及中央和省对县和乡镇的一般性或专项转移支付的水平。*后，报告还将讨论中央政府设立的用来收集和分析地方政府服务提供方面的情况的监督和评价系统，及其与中央政府制定的各种项目和政策的关系。
第三章将分析地方（县和乡镇）政府的激励机制，以探讨中央一地方的问责关系。该章将从地方政府的视角来分析这种关系，因为地方政府要根据中央政府制定的标准和既定的财政资源进行实际操作，并向上级政府报告绩效。我们将指出，县和乡镇政府拥有很大的自由度来决定如何执行国家或省级的标准，制定自己的相关规定，用自有的财政资源来增加配套支出等。在这种背景下，上级政府建立的框架影响着地方政府工作的能力和动力，尤其是政策环境在过去几年变化很快，政策和财政资源的流动有了很大不同。本报告将特别评估中央和省级政府的执行机制对于地方政府的影响①。
第四章将分析服务提供者的职能及其与地方政府的向上问责关系。这里包括地方政府的职责分配、向服务提供者提供资金、人事系统（另一个非常重要的有关激励和执行的层级）、监督和评估机制以及执行。报告还将重点分析中央（和省级）政府——主要通过监管和具体执行——对服务提供者及其与地方政府的关系的影响。
第五章将研究农村居民作为第四个利益相关者在服务提供中的作用，及其与地方政府和服务提供者的关系和地位。我们将主要分析对公共服务的需求的表达过程和农村居民在服务提供中参与的程度和层次，主要是通过信息、磋商或者直接参与服务的提供。公民也会影响地方政府和学校的分配决策，并通过自己出资来资助一些服务，在公共产品的融资中起到一定作用。*后，他们在监督服务方面也将起到重要作用。该章也将讨论代表公民的村机构和其他社区组织的特殊作用。同样，重点将特别放在中央（和省级）政府在建立公民和社区的组织框架及其执行过程中所发挥的职能。
第六章将对上述内容进行分析，并对加强农村公共服务进行总结。该章将集中分析中央政府为了建立更有效的机制所需要采取行动的关

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