攻坚-十七大后中国政治体制改革研究报告 内容简介

十七大后，政治体制改革的目标是什么，怎么改，改哪些地方，改到什么程度？为此，中央党校等各界热心于此问题思考的一些学者，历时一年多，多次讨论，反复修改，通力合作，完成了放在读者面前的这本《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》。独特的时间，独特的背景，独特的课题，独特的视角，决定着这本研究报告不一般的见解、不一般的分量、不一般的价值、不一般的反响。本书从一个独特的视角，给出了一个完整的、务实的、建设性的政治体制改革方案。
　　著述权威性：这本能摆在中央有关决策部门案头的研究报告，是由一支庞大的学术团队用心血、汗水、智慧和胆识凝聚而成的著作。这个研究课题组的成员包括周天勇、王长江、李良栋、马怀德、王安岭、张占斌、吴旭东等中央党校及各高校相关学科领域的领军人物。中央党校副校长李君如在看完这份研究报告后，欣然作序。
　　理论前瞻性：胡锦涛总书记作的十七大报告中，有许多内容与本课题研究的建议相吻合。比如，扩大党内民主，人大代表城乡人口同比例，发挥信教群众在发展社会主义事业中的积极作用等等。
　　资政建设性：这本研究报告还没有公开出版之前，本课题其中初步研究的八个分报告和全部报告就先后提供给有关参事决策部门参阅，发挥了极其重要的建设性作用。
　　社会敏感性：本书提出的政治体制改革方案，必然会触及各级各类部门、机构、单位与阶层各方面的利益，政治体制改革更是权力、资源和相关利益的一次大调整，不可能不遇到阻力，也不可能没有一定的风险。从这个意义上讲，政治体制改革是社会中每一个人的切身利益的一次调整。
　　务实操作性：课题的主要负责人周天勇教授是我国著名的经济学家、中共中央党校研究室副主任，对中国政治体制改革更多地愿意从务实、可行性和可操作性考虑，更多地愿意从经济发展角度考虑，更多地愿意从成本、效率和风险角度考虑，更多地从人民能不能得到实惠角度考虑。所以，这本研究报告在立课题的时候，就围绕“政治体制改革的目标是什么，怎么改，改哪些地方”而设计的。每一个分报告不仅提出问题、罗列设想，而且更加注重解决问题以及方案的实际可行性。
　　本书是一本中高级领导干部的案头书，中心组学习的常备书，党校干校学员的**书。

攻坚-十七大后中国政治体制改革研究报告 目录

攻坚-十七大后中国政治体制改革研究报告 节选

总论：建设一个民主和法治的现代化国家
　　一、政治体制改革：从务实的角度出发
十七大后，我们需要问的是，中国政治体制为什么要改，改什么，怎么改，改到什么程度。
早在2002年底，我们就开始研究中国政治体制改革的方案，形成的成果，以《中国政治体制改革》为名在2004年由中国水利水电出版社出版。当时的想法是，在中国共产党一党执政的前提下，如同东亚一些国家在其结构转型期一样，形成和保持一个政治上适度集中，经济上向市场经济迈进的体制，因而，中国政治体制改革的主要任务是改革阻碍经济发展的政治体制部分，即进行行政管理体制、财政税收体制的改革，并且，发展民间组织，加大对地方领导的监督和考核等等。
十七大后，我们需要问的是，中国政治体制为什么要改，改什么，怎么改，改到什么程度。国内比较激进的观点是学习西方的政治文明，要实行普选制和多党制，军队国家化，新闻自由等；另外，还有一些中改和小改的不同的思路。我们主张中国的政治体制改革应立足于中国国情，主要还是从促进经济发展、维护国家安全、推动社会结构稳定转型的角度来考虑。
胡锦涛同志2006年4月在美国耶鲁大学演讲，提出“没有民主，就没有现代化”。那么怎么样实现民主呢？本研究报告拟从务实的角度，回答改什么、怎样改等问题。其主要思路是：实行中国共产党一党执政，党管军队、干部和新闻，改革党的领导和执政方式，推进党内民主；在中国共产党的领导下，构建人大及政协一政府一司法之间的权力制衡架构，形成一个公正和正义的司法体制；改革调整行政管理体制，构建职能合理、层次清晰、管理科学、规范有效的公共服务型政府，建立预算公开透明、公众民主参与、社会有机监督的公共财税体制，形成效率较高、成本较低的三级政府格局；发展民间组织，探索形成国家、社会、公民三维良性互动的公民社会，并更大程度上发挥民间组织和宗教在建设和谐社会中的作用。通过十四年时间的改革，在进入本世纪2021年时，把中国建设成为一个民主和法治的现代国家。为此我们先来回顾一下中国近三十年的政治体制改革历程。
　　（一）过去二十九年的中国政治体制改革
中国的政治体制改革，以党的十一届三中全会为标志开始起步，是在改革开放大背景下不断推进的。“事实雄辩地证明，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路；只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义”。中国的政治体制改革是改革开放的重要内容，是随着改革开放不断深化而不断取得新成绩。正如十七大报告所说，“改革开放是党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命，目的就是要解放和发展社会生产力，实现国家现代化，让中国人民富裕起来，振兴伟大的中华民族；就是要推动我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力，建设和发展中国特色社会主义；就是要在引领当代中国发展进步中加强和改进党的建设，保持和发展党的先进性，确保党始终走在时代前列”。“在改革开放的历史进程中，我们党把坚持马克思主义基本原理同推进马克思主义中国化结合起来，把坚持四项基本原则同坚持改革开放结合起来，把尊重人民首创精神同加强和改善党的领导结合起来，把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来，把推动经济基础变革同推动上层建筑改革结合起来，把发展社会生产力同提高全民族文明素质结合起来，把提高效率同促进社会公平结合起来，把坚持独立自主同参与经济全球化结合起来，把促进改革发展同保持社会稳定结合起来，把推进中国特色社会主义伟大事业同推进党的建设新的伟大工程结合起来，取得了我们这样一个十几亿人口的发展中大国摆脱贫困、加快实现现代化、巩固和发展社会主义的宝贵经验”。概括地说，二十九年的政治体制改革大致可以分为三个阶段。
**阶段是十一届三中全会到1989年。1978年底召开的党的十一届三中全会为政治体制改革开辟了道路。1980年邓小平明确提出了改革党和国家领导制度的要求。邓小平指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”根据邓小平的指示，中国的政治体制改革逐步展开。首先是党中央不设主席，而设总书记和书记处，以逐步解决权力过于集中的问题。其次是改革国家领导干部职务终身制问题，规定了任期制和退休制，领导干部按照规定的年龄退休、离休，但是没有规定党和国家领导人的任期制和退休制。再次是进行机构改革，以克服官僚主义。*后是部分地实行了党政职能分工，减少了党政兼职，基本取消了对口设部；加强政府与人大的工作。同时开始推进基层群众性自治组织的建立、基层的民主选举、干部的“四化”建设以及加强法制建设等。中国的政治体制改革在这些方面都取得了一定的成效和进展。
第二阶段是1989年至1997年。1989年发生的政治风波，一定程度中断了中国政治体制改革的进程。全国加强意识形态教育和经济调整。在此期间，虽然有邓小平的“南方谈话”，但强调的是经济体制改革，建立社会主义市场经济体制，根本没有涉及政治体制改革；江泽民发表“讲政治”的谈话，主旨是为了讲纪律，要求服从中央，树立中央权威，也不是讲政治体制改革。所以1989年至1997年，是中国政治体制改革比较沉闷的阶段。
第三阶段是1997年到现在。江泽民在党的十五大报告中指出：政治体制改革要继续深入。报告阐述了政治体制改革的具体内容，其中比较重要的有三项：一是“依法治国”，加强法制建设；二是健全民主制度，扩大基层民主选举；三是“发挥舆论监督的作用”，完善民主监督制度。2002年召开了党的十六大，根据新的形势，对政治体制改革作了进一步的阐述，提出“要继续积极稳妥地推进政治体制改革”。其中比较重要的工作部署包括：改革和完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、深化行政管理体制改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、加强对权力的制约和监督等。在实践方面，这一阶段政治体制改革的广度和深度也都超过以往时期。
2004年1月，胡锦涛同志在访问法国时在法国国民议会发表演讲，指出：“中国的改革是全面改革，涉及经济、政治、文化等各个领域。我们不仅进行经济体制改革，也进行政治体制改革。发展社会主义民主政治，是我们始终不渝的奋斗目标。我们明确提出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。我们积极推进政治体制改革，完善社会主义民主的具体制度，保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。这些年来，我们在国家领导制度、立法制度、行政管理体制、决策制度、司法制度、人事制度、基层民主制度、监督制约制度等方面进行了一系列改革，取得了显著成果。中国人民的公民权利、政治权利和基本自由依法得到维护和保障。”
回顾中国的政治体制改革，我们可以作两点评价。
一是二十九年来中国走了一条渐进式的改革道路，在政治体制方面有了很大进步。渐进政治改革的特点是：改革的指导思想是“摸着石头过河”；改革过程是一个通过试点纠错，积累经验，循序渐进的、分阶段的、由局部到整体逐步展开的过程；改革进程是先易后难、先外围后中心、先微观后宏观的不断取得突破性进展的不可逆的进程。形成渐进政治改革的原因主要有：其一，改革的发动者能够始终保持对改革的领导权；其二，渐进改革的阻力较小，能减少改革的摩擦成本；其三，渐进政治改革适应社会结构变迁和政治文化演进的速度，成功的可能性更大。
二是政治体制中存在的一些重大问题还没有解决，同经济社会的发展和广大干部群众的期望相比，政治体制改革的力度还很不够。改革开放前存在的许多重要问题，如权力集中的问题，官僚主义的问题，机构臃肿的问题，家长制的问题，现在依然严重存在。另外，还出现了一些新的问题，如权力腐败的问题，跑官卖官的问题。其基本特征仍然是：在权力结构中，过度集权仍是主要倾向，表现为党委对政府机关的集权，中央对地方的集权，政府对企业的集权，国家对社会的集权；在组织结构中，层级和部门化仍是主要表现；在中央与地方的关系结构中，地方虽然获得了一定的自主权，但仍体现了中央集权的倾向。中国政治体制的这种状况及其基本特征，与快速发展的经济社会文化不相适应，面临着来自经济的、社会的和党内民主的多重压力和挑战。
胡锦涛同志提出，中国共产党要民主执政。他说，民主执政，就是坚持为人民执政，靠人民执政，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。要牢牢坚持立党为公、执政为民，真正把*广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要进一步健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分发挥人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，共同做好改革发展稳定的各项工作。要不断完善和扩大党内民主，加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这是我们中国在中国共产党领导下进行政治体制改革的宗旨和目标。
　　（二）适时推进政治体制改革：实现党和国家长治久安的必由之路
政治体制改革的紧迫性，来自于经济体制改革的先行和政治体制的滞后，使得滞后的政治体制影响经济的发展。比如农民、城市居民、个体工商户、企业等等，在日常的生活中感受*直接的是政府的服务和管理，在许多方面是中国共产党的意志通过各级政府的服务和管理而体现。反过来说，政府服务和管理出现的一些问题，也很容易被服务者和管理者归咎于中国共产党的领导。而我们的政府，建国后很长的时间内，实际是一个抓革命、抓阶级斗争和实施无产阶级专政的政府。改革开放后的一个较长时间内，又是一个以经济建设为主要任务的“企业家”政府，人民群众和企业需要的服务没有得到有效提供，许多社会需要的管理没有到位，而管了许多不应该管的事。承担了许多不应当承担的责任。
20世纪90年代以来，首先，政府及所属部门的权力日益与市场经济条件下的个人和部门利益相结合，公共权力部门化、垄断化，经济生活的审批和许可增多，利用权力进行寻租腐败的案例层出不穷，其结果，诸多的审批和许可大大降低了经济生活的效率，并加大了投资者投资、经营等方面的成本和风险。其次，部门权力利益化、刚性化，各部门都想方设法设立收费事项，甚至许多部门的收费通过立法形式合法化。特别是1994年的分税制改革，削弱了地方的财政能力，催生了许多地方政府以合法合规形式出现的收费和罚款，甚至出现了屡禁不止的乱收费和乱罚款现象，*后不得不进行农村费改税的改革。普遍出现的地方行政性收费以及乱收费乱罚款，一是加大了居民、个体户和企业的负担，许多能大量吸收就业的自由职业、个体劳动和中小型企业，由于政府各部门的各种收费和罚款而不堪重负，发展动力受阻，地方政府的收费罚款，实际上抑制了大量的就业机会，扩大了社会失业的矛盾；二是过度的收费罚款，使一些低收入阶层反应强烈，特别是对教育、医疗等服务行业的乱收费社会反响集中，扩大了社会心理失衡。
因此，即使从未来我国以亿计的劳动力就业和社会民生的需要看，也急需通过加快政治体制改革，改变目前公共权力部门化、垄断化的状况，建设一个体现公共服务、社会管理要求的法治政府、责任政府和服务型政府。这样既能有效抑制公共权力垄断化，尽可能减少腐败，更重要的是提高经济生活的效率，解决由政府无为或乱作为导致的社会关系失衡问题。
当前，市场经济的深入发展，社会结构的不断分化，公民民主意识的逐步增强以及党政官员中存在的严重腐败现象，使得推进政治体制改革的要求越来越迫切。如果我们在政治上不能适时地推进改革，导致政治改革步骤与经济改革、社会发展进程相脱节，或者政治改革措施不能有效地解决旧体制旧机制的弊端，使新的正义的政治力量的形成和壮大赶不上腐败政治力量的蔓延和滋生，那么我们的经济改革*终必将使社会主义政治垮台，也将使经济改革本身背离初衷。正如邓小平指出的，“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。”他还指出，“我们所有的改革*终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”可见，政治体制改革，既是一项长期的战略任务，也是当务之急。
（三）政治上适当集中。经济上向市场体制迈进
政治体制改革的取向，有一个与经济体制改革模式搭配的问题。在《中国政治体制改革》一书中，我们曾分析了政治体制和经济体制搭配的四种模式。我们认为，在未来三十年，甚至更长一点的时间内，要使经济在一个稳定的政治环境中健康快速成长，中国还是要实行适度集中的政治体制与较为分散的经济体制搭配的模式。亚洲的日本、韩国、新加坡等国家和中国台湾、中国香港地区在它们经济发展的转型时期，都曾经实行过这样的搭配体制。
我们的理由是：**，解决二元结构转型时期诸多复杂经济社会问题的一个保证，就是实行较为集中的政治体制。未来二三十年中，中国处于二元结构转型的关键时期，既是快速发展阶段，也是问题出现*多的时期；既需要用分散决策的市场经济体制来加速经济的发展，也需要较为集中的政治体制来调控和解决一些转型期市场不能解决的难题（如收入差距拉大，农村剩余劳动力的转移，社会保障体系的建立和完善，生态环境的保护和治理等等）。没有一个强有力的政治体制，我们不可能有效解决这些问题。第二，较为集中的政治体制是保证国家平衡发展和加强民族亲和力的制度条件。中国是一个多民族的大国，地区发展差距如果不加以控制和缩小，在今后二三十年内可能还会拉大。只有一个较为集中的政治体制，才能保证在市场经济环境下由政府实施中西部开发战略，进行财政转移支付，实行一些特殊的政策，使一部分资本、技术、人才等要素尽可能逆市场收益取向而流动，促进中西部的经济和社会发展，维护民族团结和边疆稳定。第三，较为集中控制而又稳定的政治和社会环境是经济发展的一个基本条件。未来二三十年，经济发展处于关键时期，需要有一个宽松、稳定的政治和社会环境。政治体制上保持连续性，才能使从事投资、贸易、科技开发等活动的企业和创业者有安全感，使其避免风险、规避损失。不讲政治上的适度集中，没有一个强有力的政治体制，一些小的事件就会引起大的社会动荡，影响正常的经济运行和经济发展。第四，政治体制的构建，要融于基本国情和民族的传统文化文明之中，不考虑这一点，实行一种与内源文化不相融合的政治体制，容易使社会陷入混乱。

攻坚-十七大后中国政治体制改革研究报告 相关资料

摆在大家面前的这份研究报告，是中央党校和社会上部分学者在比较系统、全面、深入地思考我国政治体制方方面面问题的基础上形成的，提出了许多实践中尚未进行的设想。民主政治是一个实践和探索的过程，面对这样一项复杂而伟大的事业，谁也不可能一下子就提出一套完美无缺的方案。恰恰相反，符合中国国情的、能够使政治体制改革和经济、社会、文化的发展相适应的主张，只能在探索的过程中逐步形成。我本人对这种探索持鼓励和支持的态度。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 ——李君如（中共中央党校副校长，博士生导师）

攻坚-十七大后中国政治体制改革研究报告 作者简介

周天勇，男，1958年生，经济学博士，教授，中共中央党校校委研究室副主任，中国城市发展研究会副理事长，北京科技大学博士生导师，国务院特殊津贴获得者。
研究领域为社会主义经济理论、宏观经济、经济发展和增长、劳动经济、中小企业、金融风险、城市化、国企改革、农业经济等。在上海三联出版社、中国人民大学出版社等出版社出版有《劳动与经济增长》《新发展经济学》《城市发展战略的研究与制定》《中国：经济运行与结构转换》《中国政治体制改革》和研究生用《高级发展经济学》等十几本专著和教材。2002年底至2003年底曾主持过政治体制改革研究项目。