中国民族区域自治的宪政 本书特色

  本书在我国现行的宪政体制下．运用宪法学理论，以国际和国内社会整体变迁为
宏观背景．对民族区域自治实践中出现和可能出现的各种制度建设问题进行理论和实
证研究．从而为民族区域自治制度的完善和发展提供一个理论框架，勾勒出民族区域
自治的未来发展目标．也为相关决策提供一定的理论基础。
 

中国民族区域自治的宪政 节选

bsp;第四章  民族区域自治的宪政基础
    **节  民主原则
    “宪政是什么呢?就是民主的政治。”①民主是一种国家形态，说明谁是
国家的主人，谁是政权的掌握者，所以民主是宪政的核心。民主理论主要建
立在这样一种道德假设之上：人是万物之灵，是社会的主体；每个人或每个
群体生而平等，应当受到尊重；每个成年人都具有理性，能够自主和自治。
民主理论的核心在于，承认和保护人的尊严和自治*好的方式就是人民通
过政治机构自己管理自己。然而，现代民族国家地广人多，社会成员不可能
都直接参与政治生活，而只能选派自己所信任的代表和公职人员参与国家
事务的管理，以实现自治。于是，定期的、普遍的、自由的、平等的少数服从
多数的选举，以及为实现这种选举所必需的言论自由、结社自由成为民主的
基本内容。
    民主政治的本质是人民的治理。主权在民，人民当家作主，行使管理国
家的权力，这是民主的实质。没有民主政治，就没有宪政、法治与人权。但
需要注意的是，民主也有消极的一面。民主这种政治游戏规则并不能完全
保证被授予权力的当选代表和公职人员时刻维护社会成员的利益和权利，
特别是不能保护在社会资源分享上处于劣势的少数民族、种族、宗教团体的
利益和权利。因为现实生活中的立法过程多是“有知之幕”，立法者清楚
地知道自己在法律结构下的地位，在可能的情况下，任何机构和群体都会把
立法作为为自己谋取利益的机会。③以当下我国公共政策制定中存在的政
策垄断现象为例：当代政策科学的研究已经表明，政策的制定主体主要有三
 种——精英主体、共同体主体和公众主体。发达国家的政策制定模式，正在
经历由共同体主体到公众主体的深刻转型，而我国由于科技文化发展水平
的相对落后，以及政策安排形式的特殊性，公共政策制定模式正在缓慢地经
历着由精英主体到共同体主体的转变。众所周知，精英制定主体和共同体
制定主体，是*容易发生政策垄断现象的。任何政策在宏观上都体现着国
家的战略目标与意志，在微观层面上还体现着规范、引导以及资源分配的重
任。因此，政策制定的垄断，必然造成利益集团的寻租与投机。所以，打破
我国公共政策制定中长期存在的垄断现象，不仅仅是为了提高政策运行的
效率，加快公共政策制定模式的转型，更关涉全体国民对公正与公平的
诉求。
    特别是当今，无论何种政治型态的民主国家，其民主的主要运用形式都
表现为普选和议决时的所谓多数决定规则。但此项规则应仅限于享有宪法
规定上的程序操作价值。换言之，它只是一项便利的决策机制，而不能错误
地拔高为基本的道德准则。而且，宪政制度的健全和完善应把多数决定规
则的合理设置与运用作为其中的一个要务。否则，不仅会毁灭社会的繁荣
与秩序，而且会毁灭民主本身。这是因为这项规则的固有缺陷是我们不可
漠视的：(1)以多数人的意愿代替集体抉择，并赋予其一定内在强制性，易
导致少数人的意愿和利益被忽略，少数人没有权利。(2)由于单个参与者
的选择行为在多数决定规则中无足轻重，从而在无形中助长了选民不重视
选举权的行为。当许多人都这么想时，便会出现一种危险倾向：选举过程为
利益集团所操纵，利益集团可以通过一定的代价收买这些不重视选举权人
的选票。结果，集体决策有利于少数集团而损害了大多数人的利益。
(3)投票的悖论现象，即在运用简单多数规则进行集体决策时，容易出现投
票结果随投票秩序不同而变化，大部分乃至全部供选方案又都有机会全部
被选中的循环现象。这表明即使按多数规则进行投票而选择出来的集体决
策，也可能对多数不利。(4)互投赞成票，即各方通过投票交易而损害第三
者利益。①
    与此同时，不受限制的政府亦有较大的暴力倾向，历史上不乏通过民主
程序而实施暴政的事例，如雅各宾派专政、苏格拉底审判等。正如亨利·罗
杰斯教授在一个多世纪前所指出：“由于人民本身不可能以集体的方式很好
 地行使各项政府权力，他们必须通过成文宪法同意将这些政府权力委托给
他们选出的代表行使。当然，他们也着重通过明确的宪法条款对这些权力
作出限制，使任何代表均无法超越这种限制去行使任何特权。”①宪政的宗
旨是要使政治服从宪法，使民主过程受制于司法控制。这就决定了宪法是
一部“政治法”，决定了司法性质的机构必须能够干预民主政治，从而产生了
司法过程所代表的精英政治和议会过程所代表的大众政治之间的冲突，并
有时表现为少数人权利和多数人利益之间的冲突。作为理性动物，人所能
做的只是使不同性质的机构能够相互控制，同时尽量减少制衡所产生的能
量浪费与内耗。这表明议会过程完全不受控制或完全受制于司法控制，都
是失衡的表现；更为合理的体制应该让议会和它的审查机构进行一种有益
的对话，其中司法机构对立法行为有所控制，但立法*终还是能体现至少大
部分公民的意志。②
    民主作为一种保障主权在民的政治制度，它只是人类众多制度中的一
种，主要规范人们的政治生活，而不能取代其他制度去规范人类的全部生
活。民主还有内在的局限性，不是万灵药，不可能解决人类的所有问题。但
是，在人类迄今发明和推行的所有政治制度中，民主是弊端*少的一种。也
就是说，相对而言，民主是人类迄今*好的政治制度。民主保证人们的基本
人权，给人们提供平等的机会，它本身就是人类的基本价值。民主不仅是解
决人们生计的手段，更是人类发展的目标；不仅是实现其他目标的工具，更
契合人类自身固有的本性。即使有*好的衣食住行，如果没有民主的权利，
人类的人格就是不完整的。