怎样写人大议案 一个人大代表的学习与探索(2008/3) 节选

nbsp;   序
    本书的写作缘起于2006年12月和2007年9月全国人大常委会
办公厅组织的两次代表履职经验交流会。2006年12月，我应全国人
大常委会办公厅之邀，参加了在海口市召开的提高代表议案建议提出
和处理质量座谈会，并在会上就“如何提高代表议案建议选题质量”作
了交流发言。在会议*后的总结发言中，全国人大常委会副秘书长何
晔晖同志的一席话深深地打动了我，她希望代表们不断地总结履职经
验，增强代表工作的主动性、积极性、创造性，努力开创代表工作新局
面。受此启发，我开始感到确有必要对自己几年来的代表工作作些回
顾、反思和总结，以利改进，遂萌发了撰写类似著作的念头。2007年9
月，再次应邀参加了全国人大常委会办公厅在庐山举行的代表履职经
验交流会。会上，何晔晖副秘书长再次倡导代表们认真总结履职经验，
写好总结材料，给即将换届上任的新代表们提供借鉴。她得知我的写
作计划后，还热情鼓励，并希望我早日完稿，以配合2008年全国各级人
大换届后的代表培训工作。
    正好此时中国人民大学出版社公共管理分社的编辑闫景小姐向我
约稿，为该社“教育名家访谈录系列”编写一本《乐为教育鼓与呼》，并
同时编写一本《怎样做人大代表》，从专家学者和人大代表两个角度，
来反映我五年来在全国人大的履职情况，为个人代表生涯作一个小结，
也为今后新代表履职提供一份参考资料，并为后人研究2l世纪初期中
国人大代表制度乃至中国政治现代化发展，提供一份历史文献。她敏
锐地觉察到，目前国内关于代表如何履职的图书，虽然有一些，但大都
是有关部门和领导论述原则要求，比较宏观抽象，缺乏实际指导作用，
不太具体实用，特别是没有一本代表自己论述如何履职，具有亲身感受
和可操作性，一看就懂、一学就会，易于效仿、实用性强的图书，如能赶
 在2008年3月十一届全国人大开幕之前出版此类图书，一定会受到各
方欢迎，产生积极的社会影响。闫小姐考虑周全，一番话令人怦然心
动，与我所虑可谓“不谋而合”，遂不假思考，应承下来。回汉后，在处
理繁忙的公务之余，利用一切休息时间，全力以赴，很快就将《乐为教
育鼓与呼》和《怎样做人大代表》两书赶出，前书现已由中国人民大学
出版社出版，后书也于2007年年底向出版社交稿，可望2008年3月问
世。
    本来《怎样做人大代表》交稿后我就可以“稍息”了，但人大出版社
感到该书篇幅太大，从控制书价、便于发行和产生实际作用的角度考
虑，觉得*好压缩内容出版。这种考虑当然很有道理，我完全赞同，遂
照办如仪，很快处理完毕。接下来，又有一个新问题出现了，剩下来的
一半多的内容怎么办?就这样搁下来，似乎也有点可惜。无意之间，长
江出版传媒集团陈冬新女士了解到此事，她慧眼识珠，认为该部分内容
实践性与可操作性兼备，对提高人大代表参政议政素质有较强的指导
作用。特别是目前正值全国和地方各级人大换届之机，大批新代表将
步入人大这个政治舞台，新代表的培训学习已成当务之急，刻不容缓，因
此此部分内容正是当前急需之作，于国家、于社会、于新代表、于出版社
皆有益，便力荐给长江出版传媒集团副总经理、湖北人民出版社刘道清
社长。刘总果然有眼力、有气魄，交代由冬新女士直接负责。冬新女士
看完书稿，感到内容还是太多，根椐书稿议案内容性质、层次和特点的不
同，建议将其分为两书出版，可能更便于销售发行和产生实际作用。冬
新女士的建议自然正确，我同样完全赞同和支持，遂有了读者眼前的这
本《怎样写人大议案》和另外一本即将出版的《怎样写立法议案》。
    本书在《怎样做人大代表》一书之后编撰，且出版社又是北、南两
家，当然体例不宜完全相同。笔者遂另立体例，按案例集的方式，与前
书相比，更重实践应用。全书共分“怎样写经济方面的议案、建议”、
“怎样写政治方面的议案、建议”、“怎样写教育方面的议案、建议”和
“怎样写社会建设方面的议案、建议”四部分，每部分先谈“议案”后谈
“建议”，各串几则自己写的议案与建议，同时附上提示导引，现身说
法，以自己的实践向读者说明议案与建议如何撰写，应注意哪些问题。
 笔者这样做，绝非王婆卖瓜，自卖自夸，以为自己有多高水平，写得有多
么“经典”，可给他人做样板。其实，笔者始终都非常清醒，知道自己才
做一届代表，本身都还在继续学习的过程之中。重读自己五年来所写
的议案建议，我看到了自己的许多不足和缺点。如果能让时光倒流，能
在任职之前多学习一点代表履职的知识，多掌握一点代表履职的技能，
特别是更加自觉地向有经验的老代表们多多请教问益，全面提高自己
的政治思想素质、文化素质和议政履职能力，自己一定会少走不少弯
路，少留一些遗憾。但是，人生就是这样，没有遗憾就没有人生。还是
让我们努力从遗憾走向不遗憾吧。
    这次出版本书的目的没别的，就是一点，尽量让新代表避免自己当
初做代表时的盲目无助，减少走弯路、走远路的过程，尽快掌握代表的
“基本功”，更好地履行代表的职责，为党和政府，为人民群众，提出更
多更好的议案与建议，发挥更大的作用。笔者也十分明白，本书不过是
一种临时的替代品，在同类高层次、高水平的著作问世之前，聊胜于无
而已。希望于此之后能有后起者尽快贡献佳品，超越拙作，则笔者抛砖
引玉之初衷，就算实现了。
    *后，我要诚恳地感谢曾经给我履职予以关心、帮助和支持的领
导、同事、朋友和学生，感谢全国人大湖北代表团领导、同仁对我的信
任、理解和支持，感谢蔡定剑教授、胡兆云教授、邓猛教授、胡志坚博士、
中国昌博士、汪楚雄博士、汪丞博士、袁云光研究员、刘绪高律师、陶双
文老师、范焕军先生、刘冬梅女士、陆军先生、网友江赫吴先生等人的积
极支持与配合，感谢长江出版集团副总经理刘道清先生、陈冬新女士及
编辑吕薇女士的倾力相助，没有大家的信任和支持，我很难走到今天，
也不会有这几本小书的出版。
    周洪宇
    2008年1月8日于武昌南湖

前言
怎样撰写人大议案、建议
    撰写并提出议案、建议是法律赋予人大代表的重要权利，是人大代
表的基本职责，是人大对代表工作的重要规定，也是选民对代表的起码
要求。选民选出代表，是希望代表搜集民情，汇聚民智，反映民意；是希
望代表将下情通过人大这条重要渠道，向上反映到政府的有关部门，帮
助解决实际问题。
    撰写议案、建议也是代表的基本功之一。要履行好代表的职责，就
必须练好代表的“基本功”。代表的“基本功”，即指代表履行职责必须
具备的基本素质和掌握的基本技能，它是代表履行职责的基础，是代表
充分发挥作用的必要条件和有效保障。代表的“基本功”包括哪些内
容?怎样练好代表的“基本功”?什么是议案与建议?议案与建议有
哪些区别?怎样撰写并提出议案与建议?这里谈谈笔者的一点肤浅认
识和实际做法，仅供参考。
    代表的“基本功”从大的方面来说，可以分为必须具备的基本素质
和必须掌握的基本技能两部分。具体而言，基本素质包括思想政治素
质和文化素质，我把这部分称为“德”、“识”、“学”。基本技能则包括
“腿功”、“耳功”、“脑功”、“手功”、“嘴功”，我把这部分称为“才”。概
括起来，代表的“基本功”就是“德”、“识”、“学”、“才”四大要素，以及
“腿”、“耳”、“脑”、“手”、“嘴”五种功夫。这四大要素、五种功夫相辅
相成、缺一不可。少了哪一种，代表履职都难到位。
    先说代表应该具备的基本素质。思想政治素质是代表*重要的素
质，它包括代表的宗旨意识、责任意识、群众意识、全局意识、法律意识、
学习意识、奉献意识。代表是人民选举出来的，应具有强烈的社会责任
感和历史使命感。应站在人民(特别是弱势群体)的立场上，为人民说
 话，为弱者说话，做人民的代言人。应围绕党和国家的中心工作、重点
工作，结合人大的立法重点，抓住人民群众普遍关心的问题，从国家改
革、发展、稳定的大局出发，建言献策。应了解和熟悉法律法规，知法、
守法、用法，一切在法律允许的范围内行动。应虚心学习，不耻下问，不
懂就学，“三人行，必有我师焉”。好学、爱学、乐学，越学越充实，越学
越快乐，越学越有自信。一天不学心里慌，两天不学空荡荡，三天不学
睡不香。还应“甘于付出，不思索取”，时时准备吃苦，事事准备受累。
代表不仅是光荣的职务，更重要的是责任和付出。
    文化素质也是代表应具备的重要素质。文化素质是基础，是前提。
一个人不能没有文化素质，一个代表更不能没有文化素质。文化素质
包括知识修养和精神涵养等内容。知识修养是外在的、显性的，精神涵
养是内在的、隐性的，“腹有诗书气自华”就是这个意思。代表要履行
职责，应该努力学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个
代表”重要思想和科学发展观，努力了解和学习党和国家的有关重大
路线、方针、政策和国策，努力学习和掌握宪法、代表法、选举法、组织法
等各种法律、法规，努力熟悉和掌握基本国情、省情、市情、区情(县
情)，了解并把握世界发展的基本趋势，努力学习现代科学文化知识，
完善自己的知识结构，特别是要努力学习和了解人民代表大会制度、现
代政党知识和有关政治理论知识，学习人民代表大会的议事规则和工
作程序，学会审议各项工作报告、审议法律案、审查批准国民经济和社
会发展计划，审查批准财政预算、决算等内容。学会运用基本的现代调
查研究和信息统计方法(包括互联网网络技术等等)来搜集民情、汇聚
民智、反映民意，掌握撰写和提出议案、建议、批评和意见的基本方法。
还要注重加强代表的精神涵养，特别是政治素养和人格涵养。
    再说代表应该具备的基本技能。代表首先应具备“腿功”，要多到
基层去调研，多到民间去问计，坐在高楼大厦和办公室里是永远不知道
实际情况的，浮在表面容易被假象所蒙蔽。要勤于观察，善于观察。眼
见为实，耳听为虚。其次应具备“耳功”，多参与各种座谈会、研讨会、
汇报会，听取各方面的意见、观点，了解、熟悉情况，增长见闻，提高自己
的分析判断能力。再次应具备“脑功”，要乐于思考，勤于思考，善于思
 考。凡事都要弄个明白，不人云亦云，有自己的见地，不偏听偏信，而应
兼听则明，不只顾当前，而应谋事长远。再次应具备“手功”，要爱写、
常写、会写，熟练掌握各种文稿写法，特别是议案、建议、批评和意见的
写作要求。可以借助他人之力来共同完成议案、建议，但千万不能完全
依赖于他人，从而丧失代表工作的主动性、创造性。有条件的代表，还
应掌握计算机知识技能，学会上网搜集资料，了解民情世事。*后还应
具备“嘴功”，当代表不是到人大去挂“眼科”、“耳科”，只听别人发表
意见，自己默不作声，枯坐一旁，而应踊跃地发表自己的意见和观点，做
到言之有理，持之有据，贡献自己的一得之见。
    怎样练好代表的“基本功”?唯有学习、学习、再学习，实践、实践、
再实践，舍此没有任何捷径和坦途。武功高强的拳师是从练扎马步起
家的，教艺精湛的名师是从“三字一话”(即粉笔字、钢笔字、毛笔字和
普通话)起步的，优秀的人大代表也是在不断学习和实践中成长起来
的。谁都不是天生的称职代表，谁都不是不学而知、不练而行的天才，
世界上也没有这种天才。只要有决心、有恒心、有信心，常练代表的
“基本功”，就一定能成为一名称职的人大代表。
    撰写议案建议也是代表的基本功之一。人大对代表的议案、建议
撰写有比较明确的要求，这些要求主要体现在《中华人民共和国地方
各级人民代表大会和地方人民政府组织法》、《全国人民代表大会代表
的议案处理办法》、《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办
法》等文件规定中。“工欲善其事，必先利其器”。代表履行职责前，应
事先了解并熟悉这些规定和要求，这样才能提出比较有分量的议案建
议。
    所谓议案，是指由法定机关和人大代表依照法定程序提请本级人
民代表大会会议或者人大常委会会议进行审议并作出决定的议事原
案。
    法律对议案的提出、议案的内容和处理程序作出了明确的规定：
    议案的提出者必须是法律规定的机关或者代表。地方组织法规
定：地方各级人大举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员
会、本级人民政府，县级以上的地方各级人大代表10人以上联名，乡、
 民族乡、镇的人大代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出议
案。同时规定，县级以上地方各级人大常委会主任会议，县级以上地方
各级人民政府，人大各专门委员会，省、自治区、直辖市、自治州、设区的
市的人大常委会组成人员5人以上联名，可以向本级人大常委会提出
议案。
    议案的内容必须是属于法律规定的本级人大或者人大常委会职权
范围内的事项。依法应当由地方各级人民政府及其所属部门、人民法
院、人民检察院等机关，或者就其他组织处理的问题、制定行政法规、调
整行政区划、调整机构编制、申请经济文化建设项目、增加劳动工资、解
决某项专款等事项，不宜作为议案提出。
    议案应当在规定的时限内提出。各级人民代表大会在每次会议的
主席团**次会议上，都要对代表提出议案的截止日期作出决定。法
定的提案机关和代表，可以在大会举行前或在大会期间提出议案，但必
须是在主席团决定的议案截止日期前提出。
    提出的议案应当按照法律规定的要求，写清案由、案据和方案。案
由是指议案提出的理由；案据是指议案提出的根据；方案是指解决问题
的具体办法和具体意见。如果是立法案或地方性法规修正案，应当附
有法律、地方性法规草案或者修正草案。
    议案的处理程序是由法律规定的。代表团或代表联名提出议案
后，主席团可以有以下三种处理方法：一是决定列入大会议程；二是不
列入大会议程；三是先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议
程的意见，再决定是否列入会议议程。
    对于列入大会议程的议案，主席团交由各代表团进行审议，同时可
以并交有关的专门委员会审议、提出报告，*后由主席团决定提请大会
全体会议表决。
    对于不列入大会议程的议案，经大会主席团审议决定后，可以作为
代表建议、批评和意见，由人大常委会办事机构交由有关机关、组织研
究处理。   
    对于经有关专门委员会审议，提出列入会议议程的议案，由主席团
决定是否列入会议议程，或者交有关专门委员会进一步审议提出意见，
 由人大常委会审议决定。
    向大会提出的议案，在交付大会表决前，提案人可以要求撤回。经
主席团同意撤回的议案，会议对该议案的审议即行终止。
    与议案有所不同，建议、批评和意见是人大代表向本级人民代表大
会或者人大常委会提出的对各方面工作的看法、建议、主张、批评和意
见等的总称，通常被简称为“代表建议”。
    代表的建议、批评和意见，在代表大会举行期提出的，即是向代表
大会提出的；在代表大会闭会期间提出的，即是向人大常委会提出的。
    县级以上各级人大代表的建议。依据法律规定的程序由本级人大
常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。乡、民族
乡、镇的人大代表的建议，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组
织研究处理并负责答复。负责办理代表建议的机关组织应在交办之日
起3个月内，以书面形式答复代表。经交办机关同意，少数复杂的问题
可以延长至6个月内答复。代表对答复不满意的，可以提出意见，由原
办理机关、组织在一个月内重新办理答复。
    议案与建议、批评和意见的主要区别在于：
    议案是法定机关和法定提案人依照法定程序提请代表大会或人大
常委会列入会议议程进行审议并作出决定的议事原案，建议、批评和意
见则是人大代表向代表大会或人大常委会提出的对各方面工作的意见
和建议。
    议案必须是由法律规定的机关或者代表，按法定的联名人数，依照
法定的程序提出，而代表的建议、批评和意见，可以代表个人提出，也可
以代表联名提出。
    议案内容必须是属于本级人民代表大会或者人大常委会职权范围
内的，而建议、批评和意见则对各方面工作都可以提出。
    议案的书写形式要求有案由、案据和方案，法律案还要附有法律修
改草案，而建议、批评和意见的书写形式没有法定要求。
    议案与建议、批评和意见的处理程序不同。议案由大会主席团或
者主任会议决定是否列入会议议程，或先交有关专门委员会审议，提出
是否列入会议议程的意见，再由主席团或者主任会议决定是否列入会
 议议程，而建议、批评和意见，是由人大常委会办事机构交由有关机关、
组织研究处理。
    至于全国人民代表大会的议案和建议，根据《全国人民代表大会
代表议案建议处理办法》关于代表提出议案的有关规定，代表议案应
当符合下列条件：(一)由全国人民代表大会一个代表团或者三十名以
上的代表联名向全国人民代表大会提出；(二)内容属于全国人大及其
常委会职权范围内的事项；(三)要求列入全国人大及其常委会会议议
程进行审议的事项。
    下列事项可以作为代表议案提出：(一)制定法律，修改现行法律，
解释法律的议案；(二)需要有全国人大及其常委会决定有关宪法实施
中的重大问题的议案；(三)应当由全国人大及其常委会决定或者批准
的其他事项的议案。
    下列事项不应当作为代表议案提出：(一)国务院行政管理职权范
围内的事项；(二)应由地方各级人民代表大会和地方各级人民政府处
理的地方性事务；(三)人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内
的事项；(四)政党、社会团体、企业事业组织和个人的事务；(五)其他
不属于全国人民代表大会及其常委会职权范围内的事项。
    全国人大代表的议案应当有案由、案据和方案。案由应当明确清
楚，案据应当充分合理，方案应当具体可行。代表提出法律案，*好同
时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的相关资料。代表团提出
议案，应当经过代表团全体会议充分讨论，由代表团全体代表过半数通
过，并由代表团团长签署。
    全国人大代表联名提出议案，领衔代表应当向参加联名附议的代
表分别提供议案文本，经附议人认真审阅同意后，再签名附议；有条件
集体讨论的，应经集体讨论，取得一致意见后，签名提出，以示共同负
责。
    根据《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》中关于
全国人大代表提出建议、批评和意见的有关规定，全国人大代表应当主
要围绕国家改革发展稳定的大局，政治、经济、文化、社会生活中的重大
问题和人民群众普遍关心的问题，对全国人大及其常委会、国务院及其
 部门、*高人民法院、*高人民检察院和其他机关、组织的工作提出建
议、批评和意见。
    下列情况不应当作为全国人大代表建议、批评和意见提出：(一)
涉及解决代表本人及其亲属个人问题的；(二)代转人民群众来信的；
(三)属于学术探讨、产品推介的；(四)没有实际内容的；(五)其他不
应当作为代表建议、批评和意见的。
    全国人大代表建议、批评和意见应当实事求是，简明扼要，做到有
情况、有分析、有具体意见。代表建议、批评和意见应当一事一议，使用
统一印制的代表建议、批评和意见专用纸并亲笔签名。
    上面对什么是代表议案及代表建议、批评和意见，议案与建议、批
评和意见的联系与区别，以及如何撰写并提出议案与建议、批评和意
见，都做了说明。那么，怎样写好议案与建议呢?
    撰写议案与建议，不同的代表有不同的感受和体会。有些老代表，
思想政治素质高，参政议政能力强，经验非常丰富，撰写的议案与建议
往往针对性强，产生了积极的社会效果，令人钦佩，值得学习。笔者就
从他们身上学到不少东西。笔者当全国人大代表时间仅仅才五年，如
算学龄，也不过是小学五年级，还没读初中呢，谈不上有什么体会和经
验。但毕竟作为过来人，“春江水暖鸭先知”，多多少少也有些酸甜苦
辣。这里现身说法，以自己五年来在全国人大提出的议案与建议为例，
给新代表做个交流，以便互帮互学，共同进步。
    就笔者个人实践的情况而言，我感到在具体撰写议案、建议时，应
注意做到“三点四性”。所谓“三点”，即点出问题(现象)、点出原因、
点出建议(对策)。所谓“四性”即强调问题(现象)的重要性(或必要
性)、普遍性、紧迫性和解决问题的可行性(或可操作性)。这里以笔者
2003年3月在十届全国人大一次会议上撰写并提出的《关于实行农村
九年义务教育完全免费制的建议》为例，略作说明。笔者在深入调查
农村义务教育现状的基础上，首先指出实行农村九年义务教育完全免
费制是政府的基本公共职能之一，是关系到国民基本素质提高、民族未
来振兴的大事(重要性)，是改革开放二十多年后让广大农民共享改革
成果的必要(必要性)，是国际社会(绝大多数发达国家和一部分欠发
 达国家)普遍采取的做法(普遍性)，是国家2002年9月在农村全面推
行税费改革后由于财政转移支付未能及时到位、农村义务教育质量急
剧滑坡从而亟待解决的需要(紧迫性)。接着指出国家改革开放二十
多年来，经济发展迅速，国家财政能力有了很大增强，只要高度重视，明
确责任，完全有条件、有可能实行农村九年义务教育完全免费制(可行
性)。*后对如何具体实行提出了“分类承担、分步实施”八字建议。
“分类承担”就是将全国分为东部发达、中部一般和西部欠发达地区三
类地区：西部欠发达地区由中央财政全额承担；中部一般地区以地方财
政为主，中央补贴为辅完成；东部发达地区则由自己承担有关费用。
“分步实施”就是从*贫困的592个国家级贫困县开始实行义务教育
完全免费，再推广到全部农村，*后再推广到城市。这八字建议既是实
行农村义务教育免费的原则设想，又是工作思路和方案(可操作性)。
    再以笔者2005年3月和2006年3月在十届全国人大三次和四次
会议上连续两次提出的《关于建立大学生医疗保障体系的建议》为例，
做一说明。笔者在该建议开头便指出：“随着教育的发展和大学扩招，
我国的大学生越来越多。这样一个庞大的人群，如果没有得到基本医
疗保障，将多么令人担忧。”(重要性、必要性)“近年，学生突发重症的
事件接连不断，这个问题越来越突出，尽快解决大学生医疗保障已是当
务之急，迫在眉睫。”(普遍性、紧迫性)接着分析了产生这个问题的社
会原因和个人原因。*后明确提出建立社会保险、商业保险和救助基
金相结合的三位一体的大学生医疗保障制度——以社会基本医疗保险
为主，商业保险为辅，救助基金为补充的大学生医疗保障体系的建议
(可行性、可操作性)。
    按照全国人大的要求，代表提出法律案，*好同时提出法律草案文
本及其说明，并提供必要的相关资料。五年来，笔者在全国人大曾提出
多件法律案，比较有代表性的是提出制定《村民委员会选举法》、《乙肝
病原携带者权益保护法(条例)》和《反就业歧视法》，这些立法建议都
附有法律草案文本及其说明(由于篇幅有限，本书未包含此部分内容，
读者可见笔者近期在湖北人民出版社同时出版的《怎样写立法议案》
一书)。
     写好议案建议，说难也难，说不难也不难。只要牢记职责，甘于付
出，勤学苦练，动脑动手，就一点不难。反之，则很难。笔者深信，以在
下之愚钝，尚可如此，以读者之聪慧，岂不胜笔者十倍、百倍乎?
 (一)关于政治立法的议案
    自1949年新中国成立以来，党和国家领导人一直高度重视中华民
族的统一大业，全体中国人民无不翘首以盼国家的繁荣昌盛和完整统
一。维护国家的主权统一和领土完整是每个主权国家的神圣权利，是
民心所向，大势所趋。
    中国自古以来就是一个统一的多民族国家，一部中国史就是一部
维护统一和团结、反对分裂、抵御侵略的历史。维护国家统一是中华民
族的光荣传统。1997年、1999年，在“一国两制”方针的指导下，中国
人民迎来香港、澳门的和平回归，充分展现了中国人民维护国家统一的
巨大能力和坚强决心。中国人民的统一事业成为不可抗拒的历史潮
流，也赢得全世界主持正义人们的普遍理解和支持，然而台湾当局罔顾
全体中国人民维护国家统一的心愿，逆潮流而行，公然挑衅“一个中
国”的原则，不断制造事端，鼓吹“两个对等政治实体”、“一边一国”、
“台湾已经是一个主权独立国家”等等，走向“台独”的深渊。国家统一
面临严峻的形势，“台独”势力加紧“台独”步伐，企图“法理台独”、以
武促独。为遏制台独势力分裂中国的企图，打击“台独”势力的嚣张气
焰，表明中国人民维护统一的坚强决心，我在2004年3月十届全国人
大二次会议期间提出《关于尽快制定(国家统一纲领)或(国家统一
法)，遏制台独势力分裂中国企图的建议》，建议尽快制定《国家统一
法》，制定《公投法》、《国家紧急状态法》，在刑法中增设分裂国土罪，成
立特别法庭，惩处分裂国土的犯罪分子，坚决与任何反华敌对国家或分
裂势力做斗争。当年6月，国台办在《对十届全国人大二次会议第
5772号建议的答复》(国台提案字[2004]13号)中对此表示了高度重
视，“对台立法事关重大。我办将与有关部门一道，继续积极慎重地开
展工作，将不断加强涉台法制建设，充分发挥法律手段遏制‘台独’分
裂活动、规范和促进两岸交往、保护两岸同胞正当权益、推动两岸关系
发展和国家统一的重要作用。”还表示“感谢您提出的积极建议，并希
望继续提出宝贵意见，共同为早日解决台湾问题、实现祖国完全统一而
 继续努力”。2005年3月14日，“十届全国人大三次会议14日表决通
过了《反分裂国家法》。国家主席胡锦涛签署第34号主席令，公布了
这部法律。这部法律自公布之日起施行。”在我国现有的关于反分裂
国家条款的立法基础上，进一步完善了我国的反分裂国家方面的立法
工作，全面、系统地表述了我们在维护国家主权、反对分裂国家行为方
面的严正立场，为实现祖国和平统一大业，严厉打击各种分裂主义行为
或分裂主义势力奠定了重要的法律基础。
    在《反分裂国家法》进人立法程序后，我在2005年3月十届全国
人大三次会议上提出《关于制定(反对台独，实现中国完全统一)第三
个对台白皮书的建议》，建议尽快制定并颁布集中反映现阶段反对台
独、促进国家完全统一的白皮书，确定国家统一的大致时间表和非和平
路线图，阐明对台军事政策，阐释我国外交政策，争取有利于国家完全
统一的国际环境。对于《反分裂国家法》，我还提出了《关于审议(反分
裂国家法)的建议》，建议用专业法律术语科学、准确地表述《反分裂国
家法》的条文、条款，以及制定与之相适应、充分反映2000年以来两岸
形势发展的新的对台政策性文件。当年全国人大常委会法制工作委员
会在《对十届全国人大三次会议第6337号建议的答复》(法工委议办
[2005]130号)回复中表示“在审议制定《反分裂国家法》的过程中，对
您提出的建议以及各方面提出的意见和建议进行了认真研究和反复斟
酌，我们将加强做好这部法律的宣传”。
    统一是中华民族儿女的共同心愿，《反分裂国家法》的颁布，表明
了我们维护统一、反对分裂的坚强决心，进一步宣示“台独”没有出路，
我们将与一切反对势力、分裂势力作斗争，早日完成统一大业，实现中
华民族的伟大复兴。
    在其他社会民主政治立法方面，我在2004年3月十届全国人大二
次会议上提出《关于在我国宪法中恢复公民享有迁徙自由权的建议》，
建议改革户籍管理制度，配套进行农村的土地制度、城市的劳动就业制
度、社会福利保障制度的改革，使之与现行户籍管理制度脱钩，实现公
民迁徙自由。2004年3月十届全国人大二次会议期间，我还提出了
《关于修改、完善(代表法)的建议》，建议适当修正《代表法》体系结
 构，增设“代表的职权和职责”专章，逐步实行各级人大代表特别是人
大常委专职化，完善对代表的监督和罢免程序。全国人大常委会法制
工作委员会在《对十届全国人大二次会议第4722号建议的答复》(法
工委议办[2004]26号)中回复“将在立法工作中予以认真研究”。村
民民主自治是我国基层民主政治建设中的一项重要制度，针对农村民
主政治建设问题，我于2005年3月十届全国人大三次会议期间提出
《关于尽快制定(村民委员会选举法)的建议》，进一步以法律规范农村
自治选举制度，推进我国农村基层民主政治的不断进步。
    案例一：关于尽快制定《国家统一纲领》或《国家统一法》。遏制台
独势力分裂中国企图的建议(2004年)
    案由：
    维护国家统一和领土完整，是每个主权国家的神圣权利，也是当代
国际法普遍认可的基本原则。联合国宪章明确规定：联合国家和它的
成员国不得侵害任何会员国或国家领土完整或政治独立，不得干涉在
本质上属于任何国家内管辖的事件。联合国《关于各国依联合国宪章
建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》指出：凡以局部或全部破
坏国家统一及领土完整或政治独立为目的之企图，都是不符合联合国
宪章精神的。我国宪法第五十二条也庄严确认：中华人民共和国公民
有维护国家统一和全国各民族团结的义务。因而维护国家统一无论是
国际法，亦或国内法都有着其深厚的法理基础。
    从中华民族历史的回顾可以看到：一部中国史可以谓之一部维护
统一和团结、反对分裂、抵御侵略的历史，维护国家统一是中华民族的
光荣传统。1949年10月1日，中国人民取得了新民主主义革命胜利，
国家得以迅速统一(大陆仅除香港、澳门外)。原统治中国的国民党政
权退踞中国的台湾省，在当时美国政府的支持下，与祖国大陆对峙。
1997年、1999年，国家采取“一国两制”的政策，使此前一直由外国侵
占的香港、澳门终于和平地回归。中国人民比较起过去任何时候却更
加期盼祖国的完全统一。

怎样写人大议案 一个人大代表的学习与探索(2008/3) 作者简介

p> 周洪宇，第十届、第十一
届全国人大代表，现任湖北省人
大常委会副主任、民进中央常委、
民进湖北省主委，华中师范大学
教育学院教授、博士生导师，曾
任武汉市江岸区副区长、武汉市
教育局副局长、湖北省教育厅副
厅长，美国哥伦比亚大学教育学
院、香港中文大学教育学院高级
访问学者。兼任全国地方教育史
志研究会副会长、教育部全国教
育科学规划领导小组教育发展战
略学科组成员、教育部国家教育
督导团专家组成员、长江教育研
究院院长。
    长期研究教育史和教育政策
问题。在《教育研究》、《中国
教育学刊》等国内外重要学术刊
物，发表80余篇论文。出版《教
育的信念与追求》、《教育公平
是和谐社会的基石》、《中部教
育论》、《乐为教育鼓与呼》、
《怎样做人大代表》和《怎样写
人大议案》等专著。
    在任第十届全国人大代表期
间，其政策性建议(如实施农村
义务教育全免费、建立贫困生资
助体系、制定国家统一法和反就
业歧视法等)，促成了国家有关
政策出台。2005年，被评为‘'2004
年度人民网强国论坛最受欢迎的
十大嘉宾”，2006年，被中央统
战部、八个民主党派中央和全国
工商联评为&ldq