依法行政理论与实践 节选
bsp;前言
为加强公务员能力建设，人事部于2005年4月下发
了《关于在全国公务员中开展公共管理核心内容培训的
通知》，部署在全国公务员中开展公共管理核心内容培
训。为适应全系统广大干部学习贯彻公共管理核心内容
培训的实际需要，总局培训中心依据人事部组织编写的
《公务员公共管理核心内容培训大纲》，邀请国家行政学
院、中国人民大学等单位的有关专家，组织编写了《公
共行政理论与实践》、《公共经济理论与实践》、《依法行
政理论与实践》一套培训参考教材，供工商行政管理系
统干部培训、学习使用。
为适应工商行政管理干部培训的需要，我们在编写
过程中，力求突出以下三个特点：一是具有较强的权威
性。本套书籍的编写者长期从事该方面的理论研究和教
学工作，具有较高的学术造诣，内容上具有较强的前瞻
性和权威性。二是具有较强的针对性。公共管理涉及的
【引例】汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局案
1993年4月，哈尔滨市同利实业公司(以下简称同利公司)
向市规划土地管理局(1995年10月份机构改革分立为规划局和
土地管理局)申请翻扩建其所有的、位于该市中央大街108号院
内的两层楼房。(院内原有两栋楼房，其中，临中央大街一栋为
地下1层、地上3层；院内一栋为地下1层、地上2层。)同年6
月17日，同利公司与汇丰实业发展有限责任公司(以下简称汇
丰公司)达成房屋买卖协议，签定了《房屋产权有偿转让协议
书》，汇丰公司付清了1000万元房款，缴纳了房屋买卖有关契税
费用，领取了房屋产权证。同年12月7日，哈尔滨市规划土地
管理局颁发93(地)字246号建设用地规划许可证，同意同利公
司翻建108号楼，用地面积339．20平方米。1994年1月6日，
哈尔滨市规划土地管理局以哈规土94(拨)字第2号建设用地许
可证批准建设用地211．54平方米，建筑面积680平方米的3层
建筑。同年5月9日，哈尔滨市规划土地管理局核发给同利公司
94(审)1004号《建设工程规划许可证》，批准建筑面积588平方
米。同年6月24日，同利公司与汇丰公司共同向规划土地管理
局申请扩建改造中央大街108号楼。申请增建4层，面积为
1200平方米。在尚未得到哈尔滨市规划土地管理局答复的情况
下，汇丰公司依据同利公司取得的《建设工程规划许可证》，于
1994年7月末开始组织施工。至哈尔滨市规划局作出处罚决定
前(1996年8月12日)，汇丰公司将中央大街108号院内原有2
层建筑(建筑面积303．76平方米)拆除，建成地下1层、地面9
层(建筑面积3800平方米)的建筑物，将中央大街108号临街原
有3层建筑(建筑面积1678．21平方米)拆除，建成地下1层、地
面临中央大街为6层、后退2．2米为7、8层、从8层再后退4．4
米为9层(建筑面积6164平方米)的建筑物，两建筑物连为
一体。
1996年8月12日，哈尔滨市规划局作出的哈规罚决字
(1996)第1号行政处罚决定中，责令汇丰公司：1．拆除临街部
分的5层至9层，并罚款192000元。2．拆除108号院内地面8
层至9层，并罚款182400元。汇丰公司不服上述处罚决定，向
黑龙江省高级人民法院提起行政诉讼。
黑龙江省高级人民法院经审理后认定，哈尔滨市规划局处罚
显失公正，对市规划局的具体行政行为予以变更，减少了拆除面
积，变更了罚款数量。具体判决内容为：1．撤销哈尔滨市规划局
哈规罚字(1996)第1号行政决定中**部分第1项和第2项的罚
款部分；撤销第二部分第1项和第2项的罚款部分。2．维持哈尔
滨市规划局哈规罚字(1996)第1号行政决定**部分第2项的
保留部分；维持第二部分第2项的保留部分。3．变更哈尔滨市规
划局哈规罚字(1996)第1号行政处罚对该楼的拆除部分，变更
部分为：该楼第七层由中央大街方向向后平行拆至3／2支撑柱；
第八层从中央大街方向向后拆至4支撑柱；第七、八、九层电梯
间予以保留，电梯间门前保留一个柱距面积通行道。对该违法建
筑罚款398480元。市规划局不服一审判决，提起上诉。*高人
民法院经审理后认为，原审判决认定事实基本清楚，适用法律、
法规正确，驳回上诉，维持原判。
本案涉及比例原则、行政处罚的变更、一事不再罚原则、信
赖保护原则等行政法领域中的重要问题，这些原则在本案所涉的
行政处罚决定、法院判决中均有相当的体现，并呈现出较为复杂
的情形。
一、行政处罚概述
(一)行政处罚的概念与特征
行政处罚是指行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序
对违反行政法律规范但尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具
体行政行为。行政处罚的特征包括：
**，行政处罚的主体是行政机关或法律、法规授权的其他
行政主体。应当注意两点：(1)某一特定行政机关是否拥有处罚
权和拥有何种、多大范围内的处罚权，都由法律、法规予以明确
的规定；(2)虽然行政处罚权主要是属于行政机关的，但如果经
由法律授权或行政机关委托，行政处罚权的实施权亦可由被授
权、被委托的组织行使。
第二，行政处罚的对象是作为相对人的公民、法人或其他组
织。这一点使之区别于行政机关基于行政隶属关系或监察机关依
职权对其公务员所作出的行政处分。
第三，行政处罚的前提是相对人实施了违反行政法律规范的
行为。也就是说，只有相对人实施了违反行政法律规范的行为，
才能给予行政处罚，而且只有法律、法规、规章规定必须处罚的
行为才可以处罚，法律、法规、规章没有规定的不能处罚。
第四，行政处罚的性质是一种以惩戒违法为目的具有制裁性
的具体行政行为。这种制裁性体现在：对违法相对人权益的限
制、剥夺，或对其科以新的义务。这点使之既区别于刑事制裁、
民事制裁，又区别于授益性的行政奖励行为或赋权性的行政许可
行为。
为了有助于理解行政处罚的概念及特征，我们将行政处罚与
几个相关概念作比较分析，明确它们之间的区别，以进一步准确
把握行政处罚的概念与特征。
1．行政处罚与行政处分的区别
行政处分是指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员
实施的一种惩戒措施。行政处罚与行政处分虽然都是国家行政机
关作出的制裁行为，但有较大区别：(1)作出决定的主体范围不
同。行政处罚是由享有行政处罚权的行政主体作出的，这些行政
主体具有对外管理职能，其行政处罚权已为法律、法规明确规
定。如根据《治安管理处罚法》，公安行政机关有权实施治安管
理处罚。而行政处分是由受处分的公务员所在机关或上级机关或
行政监察机关作出的，也就是说，一般的行政机关都享有对其工
作人员的行政处分权。(2)所制裁的对象不同.
内容非常广泛，我们只选取与工商行政管理工作密切相
关的部分，对公共管理的基本理论作了较为详尽的讲解
和诠释，并吸收了*新的理论研究成果，尽力做到内容
系统，简明扼要，通俗浅显，理论与实际相结合。三是
具有较强的实用性。通过公共管理核心内容的学习，可
以有效地改善广大工商行政管理干部的知识结构，开阔
视野，着力提高广大工商行政管理干部特别是处级以上
干部的宏观决策、战略思维、驾驭全局、综合协调和依
法行政能力，努力实现监管与发展、服务、维权、执法
的“四个统一”。在内容安排上，采取了专题讲座的形
式，便于大家培训学习使用。
恳请各地结合该套教材的使用情况，及时提出宝贵
意见和建议，以便进一步补充、修改和完善。
编者
2007年9月
