公共行政理论与实践 节选
为加强公务员能力建设，人事部于2005年4月下发
了《关于在全国公务员中开展公共管理核心内容培训的
通知》，部署在全国公务员中开展公共管理核心内容培
训。为适应全系统广大干部学习贯彻公共管理核心内容
培训的实际需要，总局培训中心依据人事部组织编写的
《公务员公共管理核心内容培训大纲》，邀请国家行政学
院、中国人民大学等单位的有关专家，组织编写了《公
共行政理论与实践》、《公共经济理论与实践》、《依法行
政理论与实践》一套培训参考教材，供工商行政管理系
统干部培训、学习使用。
为适应工商行政管理干部培训的需要，我们在编写
过程中，力求突出以下三个特点：一是具有较强的权威
性。本套书籍的编写者长期从事该方面的理论研究和教
学工作，具有较高的学术造诣，内容上具有较强的前瞻
性和权威性。二是具有较强的针对性。公共管理涉及的
内容非常广泛，我们只选取与工商行政管理工作密切相
关的部分，对公共管理的基本理论作了较为详尽的讲解
和诠释，并吸收了*新的理论研究成果，尽力做到内容
系统，简明扼要，通俗浅显，理论与实际相结合。三是
具有较强的实用性。通过公共管理核心内容的学习，可
以有效地改善广大工商行政管理干部的知识结构，开阔
视野，着力提高广大工商行政管理干部特别是处级以上
干部的宏观决策、战略思维、驾驭全局、综合协调和依
法行政能力，努力实现监管与发展、服务、维权、执法
的“四个统一”。在内容安排上，采取了专题讲座的形
式，便于大家培训学习使用。
恳请各地结合该套教材的使用情况，及时提出宝贵
意见和建议，以便进一步补充、修改和完善。
编者
2007年9月
行政方法是指能够保证行政活动朝着预定的方向发展，达到
行政管理目的的各种专门的方式，手段，技术措施等的总称。它
是管理活动的主体作用于管理活动的客体的桥梁。行政机关对国
家事务实施管理时，必须运用一定的方法。人们进行行政管理的
活动过程，也就是各种管理方法的应用过程。
一、行政方法概述
(一)行政方法的理解
行政方法体系受一定的社会历史条件制约，并随着社会的进
步和科学技术的发展而不断变革和更新，其内涵也不断丰富。行
政方法有广义和狭义之分。
广义的行政方法是指行政管理活动中所采用的一切正确、有
效的方法，是一个由丰富内容有机组成的科学体系。它由定性方
法和定量方法两个层次构成。传统上常用的一些方法，如行政指
令手段(或方法)、法律手段、经济手段、思想教育手段等基本
上限于定性方法领域。而现代的用于管理的方法如行为科学方
法、心理学方法、社会学方法、程序方法、信息技术方法等，已
逐渐向定性与定量相结合的领域过渡。定量方法是现代自然科学
特别是数学与计算机科学渗入行政方法并与之相结合的产物，包
括定量技术、系统分析、网络规划、PDCA循环和ABC重点管
理法等。
狭义的行政方法一般是指除现代管理方法和定量技术方法之
外的传统上常用的一些非技术性的行政管理方法，有时仅指传统
方法中通过行政上下层级的命令服从关系而起作用的行政手段。
本章所要研究的行政方法是广义的行政方法。
由于在行政管理活动中，各种客观规律的性质、作用、特点
和条件的不同，因此行政管理的方法也具有多方面的内容和形
式。行政管理对象的多样性，决定了行政管理方法的多样性。各
种行政管理的方法既互相区别又互相联系，它们的总体构成行政
管理的方法体系。
各种行政管理方法的产生和发展，以及它们的具体应用，都
是由社会事务管理活动的需要所决定的，采取什么样的合理方
法，取决于管理对象的性质和发展规律，有什么样的管理对象，
就必须有相应的管理方法。一旦社会管理活动的内容发生了变
化，行政管理的方法及其应用也就要随之发生变化。管理方法如
果不符合管理对象的性质和发展规律，那就不可能使管理对象沿
管理者原定的方向发展，达到管理预期的目的，甚至出现某些无
法预料的情况。
行政方法所解决的核心问题是效率问题。它主要表现在如下
几个方面：
**，简化办事手续。不能办理一件事盖几十个甚至上百个
公章，或者互相推来推去，谁都负责，谁也不负责。因此，必须
简化并优化行政程序。第二，使行政管理的各个环节和步骤采取
现代化和科学化的技术方法。20世纪后半叶由于科学技术的长
足进步，产生了许多跨学科的新理论和新技术，为行政管理提供
了很多技术和方法。在知识经济飞速发展的今天，新理论和新方
法层出不穷，必将为行政管理提供更多的技术方法。如调查研究
的技术与方法，决策技术和方法，网络规划技术和方法，信息技
术和系统方法等。第三，营造一种民主与自由的组织气氛，调动
人的积极性和主动性，*大限度地发挥每个组织成员的才能和智
慧。增强组织的凝聚力，提倡团队精神，提高组织效率。
(二)行政方法的分类
行政方法的内容包括三个方面：
**，基本手段。基本手段有行政指令手段、法律手段、经
济手段和思想工作手段。这些手段是行政管理必须具备的和经常
使用的基本手段。
第二，行政程序。行政程序是指行政机关处理各种社会公共
事务按照时间的顺序，把办理每件事务划分为前后衔接的若干环
节和步骤的过程的行政行为。它不仅是行政机关一种主要的行政
方法，而且在大多数国家都有相应的法律规定，所以它也是一种
规范行政行为的法律。行政程序不是整个行政管理过程的宏观环
节，也不是行政法律关系上的行政正当程序，而只是一种办事事
务的步骤。它以时间为顺序，以有关规章制度为依据，以提高效
率为宗旨。
第三，技术方法。技术方法是指在行政管理过程中运用各种
基本手段，在处理事务的过程中所采取的各种具体方法。由于行
政管理事务包罗万象，并且复杂多变，行政管理对象千差万别，
行政人员的素质不同而必须采取不同的技术和方法。有的只适用
于一种基本手段或某个步骤。技术方法本身又可以分为几个层
次，有些技术方法还有交叉。而技术方法的运用还会因为时间
空间和地点及对象的不同而有所区别。
(三)行政方法的作用
从行政方法在整个行政管理系统中的地位来看，行政方法的
作用是十分重要的。具体可以从以下几个方面来说明：
1．行政方法是履行行政功能的重要环节
任何行政管理过程都包括决策、计划、组织、指挥、协调、
控制等多项功能，而其中每一项功能的实现，都需辅以相应的方
法。决策时有决策树法、头脑风暴法等；拟定计划时可以运用调
查研究、投入产出分析法等；协调时可采用思想教育指引、物质
行为激励等方法；控制时可采用预算控制、审计控制、反馈控制
等方法。只有运用恰当的行政方法，才能实现预期欲实现的行政
管理功能。
2．行政方法是实现行政目标的根本途径
正确的目标是行政管理工作的终极取向，但没有相应的方
法，就等于没有过河的桥梁和船只，无法达到。有了科学正确的
行政方法，才不会在遇到障碍时束手无策，才能相机行事履行各
