1927-1937-国民政府县财政与乡村社会 本书特色

尹红群著的《国民政府县财政与乡村社会(1927 -1937)》试图从县财政的角度重新建构1927—1937年农村社会经济图景，摆脱过去常用阶级财政的观点去批判县财政对农村社会的搜括和压榨，而去正视县财政的公共职能。县财政为县政建设提供资金，为农村社会提供公共产品和服务，符合国民政府复兴农村的政策目标，也符合公共财政的一般定义。 　　当然，从中国的国情出发，我们不宜以一般性的西方财政理论来处处要求民国县财政。民国县财政面临着一个复杂而严峻的现实背景：其一，西方公共财政的基础是成熟的市场经济，但是南京十年的县财政正处于一个市场动荡和不均衡发展时期，农村的长期衰退特别是20世纪20年代末30年代初农村经济困境给予县财政以重击。其二，转型中国的两大趋向：城市化和工业化，这使得“三农”资源单向度地持续地流向城市和工业，“两化”给县财政和农村社会带来巨大的压力。其三，县财政本身在发育和转型之中，在中央、省、县三级财政体制中，县财政*无助而压力又*大，财权与事权极不平衡。可以说，县财政面临三座大山，先天不足，后天又营养不良。 　　在困境中兴起的县财政能否救农村经济，又如何改变农村社会，这几乎是一个难以想象的问题。当革命形势在农村蔓延，我们自然地认为县财政给农村带来了残酷的压迫性，对于这样的观点需要历史的理性的甄别。 　　没有证据表明县财政是国民党政府压榨农村的工具，相反，县财政的公共化变革为县政、为农村社会提供公共产品与服务奠定了基础。县财政的政治基石是源自孙中山的县自治理论，尽管在实践中有所背离；财政分权体制为县财政提供了一定的发展空间；县预决算的推行、财务体制的改革为县财政摆脱传统的 “家计财政”，转向“公共财政”做出了实质性的成效。土地税负虽然沉重，但农民负担应放置在更大的范围内去考察。与其说农民负担重，不如说农民收入过低，以至于农民税负占农民收入比重过高。 　　无论东部的江浙，还是中部的两湖地区，县财政为农村教育、治安、经济建设、救济事业提供经费支撑，初步建立了一个通过公共税收支持农村公共事业的制度框架和运作平台。农村社会经济虽然还很落后，但也有了能够立足生根并且逐步扩大的变革开端。 　　由于各县经济状况各异，县财政欠增长持续存在，农村公共事业效益的显现各有不同，或隐或显。但至少表明，国家通过县财政的资源配置功能，有意识地救济农村经济，导引农村的复兴工作。 　　国民政府的县财政存在严重的不足：一是在效率与公平方面，出现“农村公共财政陷阱”。所谓“农村公共财政陷阱”，简单的来说，就是在城市化与工业化前景下，发生农村公共财政职能的扭曲。维护公共财政职能的正道，在于建立现代的税收制度和财政收支系统，并促进经济发展以巩固和扩大财政基础，实现良性循环。近代以来，中国财政实现“量入为出 ”向“量出为人”原则的转变，所以特别要强调财政支出的“效率与公平”原则，财政职能的实现究竟会对社会经济生活产生怎样的影响，必须同时考虑效率与公平两个方面。但是，在这两个基本原则上，农村公共财政职能扭曲，其表现为“吃饭财政”与城乡财政配置失衡。二是在民主化方面存在不足，民主监督与法制化不够。公共财政是民主财政和法制财政，但是民国时期农村社会的现实决定了民主财政和法治财政不可能很快建立起来。农村、农民、农业的主体地位和作用十分不突出，也是影响农村公共财政发展的重要因素。三是伴随着严重的贪腐苛索。由于地方公共事业发展，地方各机关、法团、乡镇自收自支的问题层出不穷，苛杂暴敛实乃必然现象，而其背后是严重的贪污中饱和职务废驰。 　　国民政府的农业金融政策试图改变资源单向度流向城市的局面，做了一系列的制度设计和建构，可以说在1927一1937年间，现代农村金融体系初步构建，基本完成对旧式农村金融的替代；开始扭转农村资金单向流入城市的局面。在农村，通过合作运动把小农组织起来，是国民党有效影响农村社会的尝试，也是国民党构建地方经济组织控制农村社会的新渠道；但是，基于风险控制，银行农贷和农村信用合作社偏好于富足农民、疏远贫困佃农的取向，使国民党希望扎根于农村的希望落空。 　　对县财政救济和复兴农村的制度与政策评估，更应放置于“两化”(城市化和工业化)背景下去考量。 　　资源流向城市与工业是大势所趋，县财政要引导资源流向农村显得异常艰难。农村经济社会的进步需要农村税制和财政分权体制的变革，需要市场要素的完备，如金融政策的配套，也需要真正的改造传统农业。 　　只有农村经济充满活力，才能为县财政供应“活水源 ”，县财政才能为农村提供更好的公共产品与服务，县财政与农村社会才能形成良性互动关系。 　　要吸取民国时期县财政变革农村社会的经验教训。孙中山的民生主义理念是平均地权，实现“耕者有其田”，“县自治”是*终实现民主宪政的重要政策。在这些理念与政策的落实中，县财政起到关键作用。但孙中山对于县财政没有具体设计，尊孙中山为“ 国父”的国民政府在施政过程中给予了县财政一定地位。从“平均地权”到“地价税”的出台，从县政建设到多次整顿县财政，均反映了国民政府在政策设计中是考虑到县财政的。一方面，国民政府希望整理田赋，推出“地价税”，以解决县政的经费困难问题；另一方面，通过财税的温和的手段来改造社会，解决中国农村社会的根本问题——土地问题，以实现耕者有其田的理想。历史的发展*终没有让国民党在大陆实现这个理想，但是考虑到国民党在台湾土改的巨大成就，可以认为国民党在大陆的巨大的经验教训也是非常宝贵的。 　　要进一步完善农村公共财政体制，即是南京十年县财政建设的经验教训，也是对当下中国在新时代条件下的一条重大的历史启示。首要的前提是要放手让农民在市场经济中发挥主体作用，增加农民的收入。 　　其次才是在财政方面的政策与措施：(1)财政民主化。公共财政是民主财政，其基础是法治。由于传统积弊日深，中国农民历来只知有纳税之义务，而不知享有纳税人的权利。作为征税者的政府官员同样没有确立“税款为维持各种公共事业之费用”的观念。财政的民主化，需要解除赋税包办者渔利。财政的民主化，要建立真正的代议体制，让“不出代议士不纳税” 的格言落实，民意机关真正能够审议和监督财政体制的运行。财政的民主化，要健全法制，建立严格的预决算制度。(2)分权体制的完善。扩大县财政，建设农村公共财政是救农乃至发展农村的基础。在加强监督与指导的前提下，大胆向县下放“财权”，是解决 “三农”问题至关重要的措施。下放“财权”的胆子可以更大一些，步子可以迈得更长一些。(3)农村税制变革。完善财税体制是救农乃至发展农村的关键。 　　中央政府不仅要“少取”，而且要“多予”，通过转移支付(当时称补助制度)，充裕地方政府的财政收入，也给农村放“活水”。(4)农村金融变革。农村的信用合作社是一个积极的创举，但仍需要进一步的完善。

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